安史之乱爆发后，朝廷将镇守西北边疆的精锐部队悉数抽调至中原，吐蕃趁势不断蚕食唐之西北边境领土，秦、成、渭、兰、廓、河、鄯、洮、岷等州相继沦陷，至广德元年（763），河陇诸州尽陷于吐蕃。
广德元年九月，吐蕃寇奉天、武功等地。渭北行营兵马使吕日将与吐蕃战于盩厔，败绩，京师震恐，朝廷急命郭子仪率军镇守咸阳。时吐蕃已进军至便桥，而射生使、兵马副元帅程元振瞒报军情，其年十月，代宗不得不仓皇逃至陕州，同时命诸道会兵抗击吐蕃、保卫京师。由于程元振曾谮杀来瑱，贬黜裴冕，诸道节度使惧入朝勤王，故征兵四十余日，藩将无匹马响应。
代宗车驾东幸过程之中，射生将王献忠率四百骑叛乱，迫胁丰王以下十王归京师。部分六军将士逃溃于商州，相聚为盗，持兵剽掠，地方人人自危。及至华州，百官无供拟之费，恰逢观军容使鱼朝恩率陕州军及神策军前来迎驾，代宗与百官得以入陕州。
此时，郭子仪派王延昌前往商州收六军，征发武关防兵，共得四千余人，军势稍振。为了防止吐蕃东出潼关逼圣驾，郭子仪令左羽林大将军长孙全绪率二百骑，宝应军使张知节出蓝田。长孙全绪命射生将王甫入城阴结少年数百，夜击鼓大呼于朱雀街，吐蕃惶骇，居城十五日而退。可见，射生军有收复之功。然而，吐蕃退出长安之后，王甫领五百骑、二千步卒在京城自称京兆尹，自署官吏，横暴长安，其反叛之心昭然可见。郭子仪得知吐蕃退出长安的消息后，率大军从商州出发，行军至浐水西，引骑兵三十人至长安并将王甫斩首。广德元年十二月，代宗还京，鱼朝恩与陕州军及神策军悉入长安。
广德二年（764）二月，代宗颁布《广德二年南郊赦》：“其六军、神策、宝应射生、衙前射生及左右步军、英武、威远、威武等诸军、左右金吾将士，缘大礼扈从，及在城留后者，其赐钱五万贯。”在赦文的功劳簿中，代宗没有将原本十分信任的亲军射生军排在六军与神策军之前。众所周知，肃宗灵武即位之后，对禁卫军进行了调整。至德二载（757），选善骑射者千人，置衙前射生手，分为左右厢，总名之“左右英武军”。在肃宗时期，射生英武军是禁军中的亲军，是负责皇帝安全最主要的禁军之一，和皇帝的关系十分密切，其地位要高于北门六军。肃、代之际的皇位继承斗争与深处禁中的射生军密切相关。宝应元年（762）四月，肃宗病危，握有禁兵的权阉李辅国与内射生使程元振援立太子即位，是为代宗。其后，射生军地位进一步提高，成为代宗最为亲信的禁军，被赐名为宝应射生手。虽然射生军参与了收复京师的行动，但收复京师的前线指挥者是作为六军之一的羽林大将军长孙全绪，而且射生军在代宗刚出苑门时就发生叛乱。从赦文可见，代宗对曾经最为宠幸的射生军在危难关头的表现是非常气愤和不满的，同时也可以看出此时神策军的地位尚不能与“北军相比”；不过，率神策军与陕州兵迎驾的鱼朝恩则得到代宗宠幸，被任命为天下观军容宣慰处置使。
回到长安之后，代宗意识到重建一支值得信赖、有战斗力的禁军非常必要。鱼朝恩及神策军在迎驾、护驾过程中所表现出来的忠心及战斗力，使代宗产生了将神策纳入禁军体系的想法。射生使程元振专权自恣，造成代宗及朝臣播迁陕州的窘境，而神策军有迎驾大功，不少朝中大臣希望代宗弃用程元振，以鱼朝恩统领神策军保卫禁中。彼时，皇帝禁军在待遇和地位上均优于方镇军，若神策军成为禁军，鱼朝恩则可以固宠不衰。可见，将神策军纳入禁军系统，是代宗、朝臣及鱼朝恩三方共同的选择。
神策军凌驾于北门六军之上有一个过程。永泰元年（765）九月，仆固怀恩引吐蕃、党项、回纥数十万寇京畿。其时，河西、陇右已入吐蕃之手，京西北无屏障，吐蕃很快攻入奉天、醴泉等地，京师震恐。代宗急忙进行布防，其中，代宗与鱼朝恩亲率六军屯苑内。仆固怀恩死后，吐蕃、回纥争长，郭子仪说服回纥同袭吐蕃，吐蕃溃败，京师解严。经此一役，代宗更加看重这支既能宿卫又能征战的神策军，神策军的地位进一步超升，跃居于六军及其他军队之上。
鱼朝恩在统领神策军期间，为提升神策军战斗力，巩固自己的权势，注重吸纳新的力量。
其一，将代宗幸陕时表现不佳的部分射生军及六军将卒吸收到神策军系统中，并给予他们充分的信任，如射生将周皓即为鱼朝恩的随身护卫。如前所述，射生军是代宗最为亲信的禁军，吸纳射生军，更有利于刚入禁中的神策军接近皇上，在京城站稳脚跟。
其二，任用自己的亲信皇甫温为陕州节度使，周智光为同华节度使，使之为外援。
其三，吸纳部分久经沙场、有勇力、有智谋的安史降将及朔方军将。如尚可孤先后事安禄山、史思明。上元中，归顺朝廷，为神策大将。鱼朝恩收其为养子，令其率禁兵三千先后镇于扶风、武功。朔方军在平定安史之乱的过程中，涌现了一大批有勇有谋的将领。有些将领在统帅去世后，归附了神策军。广德二年（764），李光弼去世之后，其爱将骁勇善格斗的郝廷玉入为神策将军。
鱼朝恩掌握的神策军在对外战争中屡有胜利，显示了较强战斗力，这也间接增加了他的政治资本。大历元年（766）二月，鱼朝恩加判国子监事，在其任命诏书中虽有“才兼文武，所谓勋贤，亦既任能”之语，但实际上，他仅是凡夫庸才、粗通笔墨而已。唐从高祖至代宗时尚未用中官领南衙之事，更何况是兼知唐廷教育文化事业的国子监，故中书舍人常衮上表以为，“成均之任，当用名儒，不宜以宦臣领职”。鱼朝恩常于国子监中讲论，每视学，神策兵数百人护从，宰臣、百僚、六军将军充听讲学生，朱紫填然。他曾讲《易》之《鼎卦》，以“覆饣束”之义讥切宰相元载，元载心不悦。不仅如此，鱼朝恩还恃功骄横，军国政事如有不预，必大言“天下事有不由我乎！”后来，鱼朝恩养子内给使鱼令徽因穿绿色礼服为同列辱笑，鱼朝恩为鱼令徽请金紫之服，代宗未答，有司已将紫色礼服奉于鱼令徽。鱼朝恩特别信任的刘希暹在北军设置监狱，召募坊市无赖为吏，罗织城中富人，非法强占其家财，导致坊市人心惶惶，人谓之“入地牢”。捕贼吏有贾明观更为凶蠹，屡兴大狱，家资巨万。
当鱼朝恩遭到群臣及君主的厌恶时，代宗遂借元载之手将其除掉，然后亲自掌控神策军。
大历初年，吐蕃频繁入寇，为元载谋诛鱼朝恩提供了机会。大历三年（768）八月，吐蕃十万寇灵武、邠州等地，邠宁节度使马璘所统四镇、北庭兵不能抵抗，而郭子仪的朔方精兵屯于河中，远离防蕃前线。其年十一月，宰相元载与诸大将商讨巩固边防的对策。《资治通鉴》卷二二四，代宗大历三年（768）十二月条下所附《考异》引《邠志》详细记载了商讨过程。
初，吐蕃既退，诸侯入觐。是时马镇西以四镇兼邠宁，李公军泽潞以防秋军盩厔。丞相元公载使人讽诸将使责己曰：“今四郊多垒，中外未宁，公执国柄有年矣，安危大计，一无所闻，如之何？”载曰：“非所及也。”他日又言，且曰：“得非旷职乎？”载莞然曰：“安危系于大臣，非独宰臣也。先王作兵，置之四境，所以御戎狄也。今内地无虞，朔方军在河中，泽潞军在盩厔，游军伺寇，不远京室，王畿之内，岂假是邪！必令损益，须自此始。故曰：非所及也。”郭、李曰：“宰臣但图之。”载曰：“今若徙四镇于泾，朔方于邠，泽潞于岐，则内地无虞，三边有备，三贤之意何如？”三公曰：“惟所指挥。”既而相谓曰：“我曹既为所册，得无行乎？”十二月，诏马公兼领泾原，寻以郑颍资之；李公兼领山南，犹以泽潞资之；郭公兼领邠宁，亦以河中资之。三将皆如诏。朔方军自此大徙于邠。
此段史料表明，河陇尽陷于吐蕃之后，泾原处于防御吐蕃的最前线。为了加强防蕃力量，元载的布防策略是：任用诸元勋镇守防蕃要地，其中，马璘率四镇北庭兵由邠宁移镇泾原，将郭子仪的朔方军由河中抽调至邠宁，凤翔节度使李抱玉兼领山南西道节度使，从而使泾原、邠宁、凤翔陇右、山南西道、剑南道构成防御吐蕃的扇形地带。
神策军本属西北边军，因机缘巧合成为皇帝禁军。此时，神策军中的多数将士仍然为西北边军，具有较强作战能力，对吐蕃情况颇为熟悉，能够承担防蕃任务。鱼朝恩见元载为代宗谋划防御吐蕃的对策，恐自己失宠，也想通过出镇神策军抵御吐蕃的方式固宠。因此，在元载部署西北边事一个多月后，即大历四年（769）二月，后知后觉的鱼朝恩请“以京兆之好畤、凤翔之麟游、普润隶神策军”。从地理位置上看，神策军所屯三地位于京畿西北，与邠宁、泾原正好构成掎角之势。若吐蕃入侵，首当其冲之地为泾原，而非神策屯区。在鱼朝恩看来，此举既可使神策军在助援、策应邠宁、泾原，充当京畿屏障之时不处于战争最前线，保证其实力不被削弱，同时又能迎合当时的国策，使自己恩宠不衰，可谓“三赢”。
大历三年（768）元载的布防，本意是防御吐蕃入侵，但鱼朝恩为争功，亦请代宗命神策军镇守京畿三镇，作为防御吐蕃、拱卫京师的屏障。为了帮助代宗除掉心腹之患鱼朝恩，元载将计就计，采取了迎合、麻痹鱼朝恩，不使其有戒心的策略。大历五年（770）正月辛卯，元载以防蕃的名义再一次对京西北边防进行部署，将神策军调出京师。他奏请将兴平、武功、天兴、扶风四地归隶神策军。神策军获得京畿西北要地，鱼朝恩派出了为数不少的在京神策军驻屯这四地，以表明对这些地方的所有权。
从上面的论述中，我们可以看到，大历四年（769）神策军出镇是鱼朝恩自请，大历五年（770）神策军出镇，则是元载利用鱼朝恩的争功心理，为代宗谋诛鱼朝恩而有意安排的结果。《新唐书》卷五〇《兵志》所载：“大历四年，请以京兆之好畤，凤翔之麟游、普润，皆隶神策军。明年，复以兴平、武功、扶风、天兴隶之，朝廷不能遏。”这是作者为了突出鱼朝恩骄横，记载与历史“真实”有出入。
此外，元载又任命鱼朝恩的心腹皇甫温为凤翔节度使，而使凤翔节度使兼山南西道节度使的李抱玉专领山南西道。与此同时，将凤翔所属的郿、虢、宝鸡及京兆所属鄠、盩厔等地划归了山南西道节度使李抱玉。此时，凤翔所管辖的区域悉数被神策军和山南西道分割，仅剩下两县。值得注意的是，李抱玉并没有率军前往山南西道的治所兴元，而是派兵驻守在新划给山南西道的盩厔。史载：“大历五年二月，李抱玉徙镇盩厔，军士愤怒，大掠凤翔坊市，数日乃定。”可见，凤翔实际上仍然被控制在忠于朝廷的李抱玉之手，而新任凤翔节度使皇甫温并无多少实权。
元载任用皇甫温为凤翔节度使的同时，又极力削弱凤翔节度使的实际权力，原因是什么呢？在笔者看来，元载此举有更深层次的意图。其一，皇甫温虽被元载以重金收买，同意共谋诛除鱼朝恩，但他毕竟是鱼朝恩的旧部，又和神策军有较深的渊源。他虽没有赴任凤翔，但名义上仍是凤翔节度使，可以遥制凤翔。因此，为了防制他临时变卦，元载一方面将其迁任级别和地位更高的凤翔节度使，另一方面极力削弱凤翔节度使的实际权力。这正是元载深谋远虑之处。从后来的政治形势发展来看，皇甫温一直同元载等人站在一起，并没有转变阵营。其二，任用皇甫温为凤翔节度使只是一个幌子。唐制，节度使迁转，需进京谢恩。元载是要趁皇甫温进京朝谢之时，将其召至京师，从而名正言顺地面见代宗，与之密谋除掉鱼朝恩的方略，这样方可打消志大才疏的鱼朝恩的疑虑。其三，陕州乃鱼朝恩的发迹之地，将皇甫温从陕州老巢调离，也是防止亲鱼朝恩的陕州兵发动兵变的一种方式。其四，皇甫温曾追随过鱼朝恩，与神策军当有密切的关系，以之为凤翔节度使，是利用其与神策军的关系，防止神策外镇军发生兵变。虽然皇甫温没有赴任凤翔，但仍然可以通过节度使的身份遥制凤翔。在诛除鱼朝恩之后，无疑可以稳定京西北所屯神策军之军心。
另外，我们从划给李抱玉的诸县与神策军几个城镇的地理位置亦可看出，山南西道李抱玉所辖凤翔与京兆诸县（郿、虢、宝鸡、鄠、盩厔）与泾原、邠宁构成了一个对神策外镇区域（好畤、麟游、普润、兴平、武功、天兴、扶风）的包围圈。朝廷在实施诛除鱼朝恩的计划时，若神策军外镇有兵变行动，泾原、邠宁与李抱玉能够对其起到有效的钳制作用。可以说，大历年间外镇的神策军都在代宗和元载的可控范围之内。有学者认为，李抱玉短暂移离凤翔，最主要的目的是为神策军出镇提供机会。这种说法有待商榷，理由有如下几点：第一，若李抱玉移镇山南西道是为了给神策军出镇提供机会，那就应该将原属凤翔的几县划给神策军，而不应划给移镇山南的李抱玉。另外，朝廷应该命李抱玉直接率部众前往山南西道治所兴元，而非命其驻军于原属于京兆府且离凤翔更近的盩厔。第二，李抱玉本忠于朝廷，他应该能体会朝廷欲诛鱼朝恩之深意，朝廷不存在划地安抚一说。第三，更为重要的是，大历六年（771）二月，鱼朝恩被诛一年之后，山南西道节度使李抱玉上言请求朝廷允许他回镇凤翔时说：“凡所掌之兵，当自训练。今自河、陇达于扶、文，绵亘二千余里，抚御至难。若吐蕃道岷、陇俱下，臣保固汧、陇则不救梁、岷，进兵扶、文则寇逼关辅，首尾不赡，进退无从。愿更择能臣，委以山南西道，使臣得专备陇坻。”朝廷同意了他的请求。李抱玉再任凤翔节度使，划给山南西道的原属凤翔的几个县又重归凤翔节制之下。其后李抱玉一直在凤翔，直至大历十二年（777）卒于任上。可见，当时以李抱玉移镇山南西道是权宜之计，是代宗为了诛除鱼朝恩、夺取神策军权采取的一种谋略。
大历五年 （770） 神策城镇分布情况与山南西道所辖凤翔、京兆诸县
与此同时，元载又从内部瓦解鱼朝恩的亲信。元载任用自己的亲信崔昭为京兆尹，以重金、权位收买了鱼朝恩的随身护卫射生将周皓及外部军事实力的掌控者皇甫温。他的另外两大亲信神策军兵马使王驾鹤与敛财干将贾明观也被收买。其中，王驾鹤支持并参与了代宗与元载谋诛鱼朝恩的计划。“元载之图鱼朝恩也，以崔昭尹神州，俾昭日请苑中牢醴以为朝恩馔，因与北门大将军王驾鹤等结欢，共筹阴计，而朝恩竟败。”贾明观则是向元载随时汇报鱼朝恩的举动。“贾明观，本万年捕城之小猾也，事刘希暹，恣行凶忍，毒甚豹虺。朝恩、希暹既诛，宰臣元载受明观奸谋，潜容之，特奏令江西效力。”
鱼朝恩的爱将神策都虞侯刘希暹对于朝廷的一系列举动，颇为疑虑，意识到这些安排是针对鱼朝恩的，他将未来可能出现的危险情况告诉了鱼朝恩并为之分析其中的利害关系。然而，骄横自大的鱼朝恩殊不为虞。
元载通过布局边防的方式，分化和削弱了京师神策军的实力，包围钳制了出镇京西北的神策军。同时，又通过重金、权位收买、瓦解了鱼朝恩的亲信。也就是说，此时鱼朝恩的一举一动均在元载的掌握之中。大历五年（770）三月寒食节，代宗宴群臣后，鱼朝恩被护卫周皓等人缢杀。代宗担心神策军兵变，下发“丙戌诏”，抚慰北军将士，并亲自掌控神策军，而鱼朝恩之党并未追究。其辞略云：“北军将士，皆联爪牙，并宜仍旧。朕今亲御禁旅，勿有忧惧。”待局势稳定后，代宗解除了皇甫温凤翔节度使职务，令其复镇陕州。刘希暹以“泄漏朕言，几危吾事。干冒货赂，潜蓄异图，假谈咎征，妄言祸乱之端”之罪，被赐自尽。
由于元载的周密安排，鱼朝恩被诛后，京西北绝大多数神策镇将表示拥护朝廷，没有发生兵变，鱼朝恩的养子尚可孤即其中的著例。尚可孤镇守扶风、武功，鱼朝恩死后，他不仅继续镇守武功，还被朝廷赐姓，名为李嘉勋。我们由此可以推断，作为鱼朝恩深为信任的将领，尚可孤完全拥护朝廷除掉鱼朝恩，故能在事后被赐皇姓，同时因其勋绩，被赐名为“嘉勋”。另外，深得鱼朝恩信任的郝廷玉也持观望、中立的态度，鱼朝恩死后，他被任命为秦州刺史。
鱼朝恩被诛，除了元载的精心谋划，还与神策军将内部被收买有着重要的关系。作为鱼朝恩的亲信与左膀右臂，王驾鹤、贾明观、皇甫温、周皓等人因为重金、禄位的诱惑，在面对代宗与元载谋诛鱼朝恩事件时，他们或亲自参与或持中立态度，可见这一时期神策军使与神策军将关系具有不稳定性。鱼朝恩虽权震朝野，但仍在皇权的控制之下，绝大部分神策将领仍然听命于皇帝。元载离间神策军内部将领的方式，在神策中尉掌军制度形成后，反被神策中尉吸收借鉴并大加利用。神策中尉通过与有勇略武力的军将结成养父子关系，给予神策军将士优厚的待遇及爵位等方式，与神策军将士结成了比较牢固的利益集团。但归根结底，这种关系仍然是建立在经济实力及政治优势基础之上的。换言之，即便是神策中尉掌军制度时期，宦官与神策军士之间的关系也仅是表面上牢固，而非牢不可破。唐末，由于藩镇势力强大，神策中尉失掉了财权与政治优势，反而引强藩为奥援。所以，其时神策军将与神策中尉反目的现象屡见不鲜。
神策军的统帅是神策军使，其下为神策军都虞侯与神策军兵马使。鱼朝恩被杀、都虞侯刘希暹被赐自尽后，神策军军使出现空缺。由于神策军的另一高官兵马使王驾鹤是代宗与元载谋诛鱼朝恩计划的支持者与参与者，在鱼朝恩被诛后，又向代宗告发刘希暹之阴事，于是，因所谓“性情忠谨”被任命为神策军使。但神策军的真正控制权却操控在代宗之手，王驾鹤没有实际权力，即所谓“北军将士，皆朕爪牙”。换言之，代宗通过神策军使王驾鹤实现了对神策军的控制。元载当国后，为了巩固个人权势，建议代宗修筑原州城，然而代宗对他的提议产生疑虑。神策军既是代宗亲军，又在京西北有驻军，熟知边防形势，此时若由神策军使王驾鹤提供边防意见应该会得到代宗重视，然而，王驾鹤并未提出意见。由此可见，代宗控制神策军权之严，他并不想让王驾鹤参与军国重事。
神策军外镇的最初目的主要是分化鱼朝恩的势力，鱼朝恩死后，外镇神策军完全听命于代宗，其作用发生了变化。有学者认为，代宗大历年间神策军是京西北防区的基干力量。这一时期，神策镇军是否真正发挥了防御吐蕃的作用，史书没有明确的记载。但是有关这一时期代宗对吐蕃的畏惧及防秋制度的史料，为我们探讨外镇神策兵防御吐蕃的作用提供了线索。大历年间，吐蕃是唐廷大敌，朝廷每年会抽调相当数量的防秋兵前往京西北进行防秋。吐蕃占领河陇地区后，岁犯郊畿，代宗语及吐蕃之强，至慷慨流涕。朔方兵经安史之乱，兵士、马匹均大量耗散亡散，郭子仪为代宗谋划，请于河南、河北、江淮召募防秋精兵五万屯驻北边。大历九年（774）五月颁布“乙丑诏”，开始全面实施防秋战略。根据朝廷部署，每年从诸道征调有43000人防秋。大历九年六月，幽州朱泚亲率五千兵马入京防秋，防秋兵人数达到48000人，与征调五万防秋兵的预定目标相差不大。防秋兵制度形成后，唐廷对西北边境防区的军事部署进行了大规模调整，从而在京西北构成了防御吐蕃的弧形地带。
乃降敕：宜令子仪以上郡、北地、四塞、五原、义渠、稽胡、鲜卑杂种步马五万众，严会栒邑，克壮旧军。抱玉以晋之高都，韩之上党，河、湟义从，汧、陇少年，凡三万众，横绝高壁，斜界连营。马璘以西域前庭，车师后部，兼广武之戍，下蔡之徭，凡三万众，屯于回中，张大军之援。忠诚以武落别校，右地奇锋，凡二万众，出岐阳而北会。希让以三辅太常之徒，六郡良家之子，自渭上而西合汴宋、淄青、河阳、幽蓟，总四万众，分列前后。魏博、成德、昭义、永平总六万众，大舒左右。朕内整禁旅，亲誓诸将，资以千金之费，锡以六牧之马。其戎装战器，军用边储，各有司存，素皆精办。咨尔将相文武宣力之臣，夫师克在和，善战不阵，各宜保据疆界，屯据要冲，斥堠惟明，首尾相应。若既悔过，何必劳人；如或不恭，自当伐罪。然后眷求统一，以制诸军。进取之宜，俟于后命。
从敕书内容可知，唐廷几乎动员了全国力量进行抗蕃，其时参与防御吐蕃的军队多达二十三万人，这些军队分别由能征善战的节帅如郭子仪、李抱玉、李忠诚、臧希让等人统领，同时以河北藩镇为声援，但根本没有规定神策军的防蕃任务。一个证据是，大历十年（775）九月，吐蕃寇神策普润镇时，大肆掠夺人畜，百官及家属出城避乱。另外，若此时神策镇兵防蕃作用巨大，代宗也就不会在与郭子仪议论边事之时，“语吐蕃方强，慷慨至流涕”。可见，这一时期主要是由方镇军与防秋兵承担防御吐蕃的任务。
在朝廷的统一调度下，神策镇军与邠宁、泾原等方镇掎角防御吐蕃，仅仅起到军事策应的作用，并非防御吐蕃的主力部队。其主要作用是拱卫京师，充当京畿的屏障，使其他藩镇不敢随意干预中央政权或者反叛暴掠长安，即黄永年先生所认为的，“神策外镇是以长安为中心，设置一个直属天子的节度使级管区，使其它藩镇不敢染指中央政权”。但是，德宗时泾原兵变的发生，使外镇神策军的这一主要职能也形同虚设了。
（本文摘自何先成著《唐代神策军与神策中尉研究》，中国社会科学出版社，2021年7月。澎湃新闻经授权发布，原文注释从略，现标题为编者所拟。）
