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朔方军是唐朝政府为对付突厥人的反叛而设立的，它必然与突厥的动向有密切关系。
对唐而言，突厥势力一天不除，朔方军就有存在一天的必要；而随着突厥军队南下劫掠唐朝州县活动的频繁，朔方军的防务能力也必须进一步加强。朔方军的发展动向，受北部形势、特别是突厥与唐双方关系的变化制约。
朔方军作为行军而出现，作为常驻军（或称镇军）而发展，其方向是节度使的常规军。
这个转化正是伴随着唐朝前期军事制度由平时体制与战时体制的分离、常备军与野战军的分离向二者合一的转变趋势。
这个转化的结果就是节度使体制的确立。
1、为何设立朔方节度使？
《唐会要》卷七八《节度使》记云：
“朔方节度使，开元元年(713)十月六日敕：‘朔方行军大总管，宜准诸道例，改为朔方节度使，其经略、定远、丰安军，西、中受降城，单于，丰、胜、灵、夏、盐、银、匡、长、安乐等州，并受节度。’”
朔方节度使之在这个具体的时间设立，我们认为应当与六胡州胡人反叛有直接关系。
开元九年（721)四月，六胡州地区掀起了以康待宾为首的大规模反唐叛乱。
《旧唐书》卷八《玄宗纪上》云：
夏四月庚寅，兰池州叛胡显首伪称叶护康待宾、安慕容，为多览杀大将军何黑奴，伪将军石神奴、康铁头等，据长泉县，攻陷六胡州。兵部尚书王唆发陇右诸军及河东九姓掩讨之。
文中的康、安、何、石等反叛将领，今人普遍认为他们属于昭武九姓粟特人。
这里的兰池就是兰池都督府。
开元（713~741)初，皇家厩中马少，太常少卿姜晦上奏请求以空名告身到六胡州买马，“率三十匹酬一游击将军，时厩马尚少，深以为然，遂命赍告身三百道往市马”。
六胡州是唐朝放养马匹的地区之一。
当九年四月康待宾掀起反叛之后，唐朝十分吃惊，立即调遣朔方大总管王晙、陇右节度使郭知运等率军平叛，发出悬赏，“若生擒及斩获康待宾等一人，白身授五品，先是五品以上授三品”。同年七月，王晙击溃叛军，生擒康待宾。
据《通鉴》记载：
先是，叛胡潜与党项通谋，攻银城、连谷，据其仓庾，张说将步骑万人出合河关掩击，大破之。追至骆驼堰，党项乃更与胡战，胡众溃，西走入铁建山。说安集党项，使复其居业。讨击使阿史那献以党项翻覆，请并诛之，说曰：“王者之师，当伐叛柔服，岂可杀已降邪！”因奏置麟州（治今陕西神木北），以镇抚党项余众。
应当说唐朝出军还是很顺利的。因为康待宾叛军部众多达7万，唐军用了3个月的时间将其平定。
说明叛军人数虽多，但似乎多数未经过职业军事训练。另一方面，唐军成功地瓦解了与康待宾联合的党项势力，集中优势攻击叛军核心。而这正是玄宗的战略意向，张说也很成功地执行了唐廷的这个政策。
张说所说的“王者之师，当伐叛柔服，岂可杀已降”表现的就是这种战略。
综上所述，我们看到，从四月康待宾之反，到七月唐朝将其镇压，再到十月六日玄宗下敕设立朔方节度使，这三者之间存在着明确的因果关系。
是康待宾的大规模反叛促使唐廷加强朔方军的规模。突厥大规模的反唐活动打破了都护府的监控机制，迫使唐廷采取朔方道行军的方式北上应付；现在，六胡州的反抗叛乱又迫使唐朝再次确立了朔方节度使的正式体制，进一步加强了北部的防御能力。
2、朔方节度使的扩权历程
康待宾的反叛被唐朝平定下去了，但六胡州胡人的反抗活动并没有停止。
继康待宾之后又有以康愿子为首的兰池胡对抗。
按汉文文献记载，王晙在征讨康待宾时曾向朝廷提出动用朔方本军足以对付，不再需要陇右军力。
但尚未报送长安，郭知运军已开赴前线，由此双方产生矛盾。
王晙招降的叛军，郭知运又纵兵击讨，结果胡人再叛。
康愿子的反叛也很快被就任朔方节度使的张说所征服。
据《旧唐书》卷九七《张说传》记载，康愿子被送往长安，其部众3000余人被俘。唐朝将河西六州残胡五万余口迁往中原地区的许（治长社，今河南许昌)、汝（治梁县，今河南临汝)、豫（治汝阳，今河南汝南)等州。
与此同时，唐廷又对六胡州的行政区划作了调整。
康待宾起事时这里是兰池都督府，故康等人均有“兰池胡”之称。开元十年(722)解散兰池府，复置鲁、丽、契、塞四州。而朔方节度使则实际控制四州。
（1）领关内支度营田使
开元十四年（726)，朔方节度领关内支度营田使。
《唐会要》卷七八《节度使》云：“至十四年七月，除王晙带关内支度屯田等使。”
度支是掌管财政分配支出的中央机构，而支度使则服务于边军，其职责是供给军资，每年向中央的度支司申报。
而《新唐书·方镇表一》所记，朔方使兼理支度使早在开元中期即已开始。这种由国家供应粮草的节度军队，之所以能兼理该道的财政一职，根本原因是朔方使兼理的营田使一项。
唐朝加强各节度御边的功能，除基本物资由中央供给外，在缘边地区鼓励开发田土，垦殖耕作，所谓“师在边，必待营田”。
根据《唐六典》卷七《尚书工部》记载，全国军州屯管总数为992屯，关内道占有250余屯。
天宝八载（749)全国屯田收谷191万石，关内道收成达56.3万石，居各道之冠。
说明朔方节度使辖区不仅存在大量的屯田，而且粮谷收获也比较多。这些恐怕主要供给本军食用，自然需要财务部门专职署理。
开元十四年朔方使兼掌支度营田使，意味着关内道屯田的经营纳入了节度使权力之内，其他节度使也同样有此反映。
（2）兼关内盐池使
开元十五年（727），朔方节度兼关内盐池使。
按《新唐书》卷五四《食货志四》云：“唐有盐池十八，井六百四十，皆隶度支。”
朔方辖内的灵、盐及后来归隶朔方的会州（治会宁，今甘肃靖远)和安北都护府等有盐池十三座。
盐作为政府的税收在前期尚未真正地纳入唐朝的计划之内，直到玄宗开元(713~741)初，朝臣们认识到“盐铁之利，甚益国用”，才正式检查全国各地的盐铁之课。
朔方节度使兼理关内盐池使就是唐政府重视盐务的表现。不过该道的盐务收获，可能也主要供赡军队之用。
（3）兼检校浑部落使
开元十六年（728），废达浑都督府，朔方节度兼检校浑部落使。达浑都督府是为了安置薛延陀降户而于太宗贞观二十一年(647)前后设置的，后来南迁侨治在夏州宁朔县（今陕西靖边东)境内。
至开元十六年罢废，接着《新表》就说朔方使兼理浑部落使。这里的浑部也只能是指薛延陀系统的部族，即铁勒浑部。
（4）领押诸蕃部落使及闲厩、宫苑、监牧使
开元二十年(732)，朔方节度增领押诸蕃部落使及闲厩、宫苑、监牧使。
管理诸蕃事务，早在开元四年（716)，唐政府就下令以郯王嗣直为安北大都护兼安抚河东关内陇右诸蕃部落大使，陕王嗣升任安西大都护充河西四镇诸蕃部落大使；张知运、郭虔瓘分别作为二王的副手实际管理事务。
到开元九年，唐玄宗又下诏，称“诸道军城，例管夷落”，这就将蕃族部落的管理权转移到各地驻守的将帅手里。
这不但与早先的羁縻府州制度不同，而且与都护府的职能也有差别。
朔方使增领押诸蕃部落使，反映出在该使辖区内蕃部的控制权直接归由它掌握。
我们知道，唐代前期的蕃兵大致上可分为部落集团和分散个体的两种方式受征于唐。
这些部落集团附唐后多被列为羁縻州府，其酋长平时为都督、刺史，战时则为军将。现在朔方使直接任押诸蕃部落使，表明唐廷进一步加强了对关内道各部族的控制。
这里的诸蕃显然包括了铁勒、突厥、回纥、吐谷浑和党项等部族势力。
关于闲厩、宫苑、监牧诸使，《通典》卷二五《职官七·太仆卿》称典厩令“掌乘舆及宫中之马”、“饲马牛及杂畜事”；同书卷二六《职官八·司农卿》苑总监条亦云“掌苑内宫馆园池之事”。
朔方使既兼理闲厩、宫苑诸使，意味着将上述职责纳入自己的范围之内。以闲厩使为例，原由玄宗宠臣王毛仲兼理，王因管理得法、马业兴旺而受到称誉，但不久后他与高力士、杨思勖争权而失宠，该职便转入朔方使之手。
监牧使负责马政，朔方之地为唐朝养马繁殖场地之一，其中的西受降城是唐与突厥等进行绢马交易的重要市场。朔方使兼理本道监牧使，就掌管了辖区内的牧马权。
（5）兼关内道采访处置使
开元二十二年(734)，朔方节度兼关内道采访处置使，增泾（治安定，今甘肃泾川北）、原（治平高，今宁夏固原)、宁（治定安，今甘肃宁县）、庆（治安化，今甘肃庆阳）、陇（治汧源，今陕西陇县）、鄜（治洛交，今陕西富县）、坊(治中部，今陕西黄陵)、丹（治义川，今陕西宜川）、延（治肤施，今陕西延安)、会（治会宁，今甘肃靖远）、宥（治延恩，今内蒙古鄂托克南)、麟（治今陕西神木北）十二州，以匡、长二州隶庆州，安乐州（约在今宁夏甜水河上游地区)隶原州。
据此记载，朔方节度使管辖区域不仅包括河套南北区域，而且将长安近畿以外的西北地区也纳入管辖之下。
这样，唐人概念中的关内道就由朔方使控制了。
正因为如此，出现了朔方使兼关内道采访处置使的记载。
这种使职类似于西汉的刺史，“以六条检察非法”，“惟变革旧章，乃须报可。自余听便宜从事，先行后闻”。
据《旧唐书》卷三八《地理志一》记载，关内道采访使由京官遥领，但据考此职并非完全如此。现在这个职务转落于朔方节度使头上。
考诸文献，此时充任朔方节度使者为太宗之孙信安王李袆。据《旧唐书》卷七六《太宗诸子传》，开元十九年(731)，契丹内乱，衙官可突干杀其王邵固，率部降突厥。玄宗派忠王为河北道行军元帅攻讨，未行。李袆受任，出兵破之，《通鉴》称：“以朔方节度使信安王袆兼关内道采访处置使，增领泾、原等十二州。”
（6）兼六城水运使
开元二十九年(741)，朔方节度兼六城水运使。
天宝元年(742)，朔方节度增领邠州（治新平，今陕西彬县)。天宝八载(749)，朔方节度兼陇右兵马使。
六城，在文献里记载歧异，有三受降城与丰安、定远、振武之说。
据研究，玄宗开元（713~741)至代宗永泰(765~766)年间，朔方使兼管的是六城水运使，因此六城是指三受降城、经略、定远、丰安等六城。
水运使是负责六城水道运输及河水事宜的职务。到天宝八载，朔方节度使又兼理了陇右兵马使，其职权范围超出了本道。
另外，上引《新唐书·方镇表一》缺少经略军的记载。据《元和志》，朔方节度“统经略军，灵武郡城内”，该军辖兵20700人、马3000匹，占朔方节度使军力的1/3、马匹的20%强，可知经略军是朔方节度使内的最大军事单位。
但是《元和志》灵州温池县条内又有如下的记载：
“经略军，在夏州西北三百里。天宝(742~756)中王忠嗣奏于榆多勒城置军，今属灵武节度。”
根据岑仲勉先生的研究，似乎可以认为经略军最初是在灵武城，为朔方节度使驻地本部置军；到王忠嗣主掌该使之时，又迁其军于榆多勒城。
王忠嗣还在东受降城设置了振武军（据考在天宝三载，744），此后的天宝八载(749)，张齐丘又设置了横塞军，安思顺又废掉该军，另置大安军，后改为天德军。
3、朔方节度使的权力有多大？
以上，我们自开元九年(721)朔方设置节度使一直到天宝中期，从中可以看出，朔方军的强化表现在控制范围和军制建置两个方面。
就治辖范围而论，朔方节度使由以灵州为核心的河套南北地区逐步扩大到京畿北部和西北部的广阔区域，即当时的关内道地理范围。
比较清楚地推定朔方军控制的范围：
北部以三受降城为中心，实际控制延伸到牛头朝那山（今内蒙古固阳至武川之间)及迤北区域；南部紧邻京畿道；东部位于胜州(治榆林，今内蒙古托克托西南)至丹州（治义川，今陕西宜川)一线；西部抵达灵州。
这个范围与唐太宗时期关内道的羁廉府州相比，只覆盖了后者的灵、夏、庆、延四都督府的全部和单于都护府的部分地区，安北都护府则不在此限，这与《新唐书·地理志》关内道羁縻州的概念差别很大。
就其建置而言，朔方节度使不仅作为军事单位执掌统兵御边的军事权职（这与其他节度使没有区别），而且它开始超越纯粹的军事职限，兼理关内道屯田、盐池、水运等财政经济大权；该地区的诸蕃族部落的制控权也归隶其门下；甚至皇家马匹、宫苑的事务大权也由它经掌。
可以说朔方节度使的权力限度是前所未有、其他同类节度使无法比拟的。
其权限之宽且完整，除了它具备一般节度使发展强化的条件外，朔方使所处的地理位置实为一重要因素。
此地“密尔关辅，是称河塞”，有长安的北大门之称。
特别是唐廷面临着突厥势力的南扰，后者是当时一股雄强的力量，与突厥并存的尚有众多势力和部族存在，这都要求唐朝加强该军的建设。
而朔方使兼理皇家闲厩、宫苑等这些原本由京官统掌的事务，我们看到，其时的朔方使正是由宗室皇子信安王李袆充任，内廷职务的授与，应当与他本人有直接关系。
另外，朔方节度使领属单于、安北大都护府，标志着唐朝前期羁縻府州抚慰、外加都护府监控蕃族功能和体制的结束，都护府这一制度被纳入了节度使体制之内。
其原来的职能也都作为节度使的一部分而显现。
单于、安北原来广为监控的权职缩小到一个城或州的范围，这种转变正是那个时代政治军事形势变化的结果，更为直接的是唐朝北部防务与突厥势力复兴的力量对比而引起的。
正因为有这样的转变，作为节度使之一的朔方军才能得以强化，才能够取代两大都护府而担负起御边防范的重任。
